Проблемы формирования доходной части муниципальных бюджетов и возможные пути их решения гирло о.с. Проблемы формирования муниципальных бюджетов в российской федерации Межбюджетные отношения в регионах

Анализ доходов местных бюджетов в Российской Федерации показывает, что наибольшая доля доходов представлена безвозмездными поступлениями, предоставляемыми в виде дотаций, субсидий и субвенций из регионального и федерального бюджета. Выходом из этой ситуации является увеличение доли собственных доходов муниципалитетов. Поскольку межбюджетные трансферты из региональных бюджетов являются одним из основных источников их финансирования и они в большей мере определяют платежеспособность муниципалитетов, важно обеспечить своевременность их перечисления, а также прозрачность расчетов, стабильность поступлений. Для улучшения ситуации в части получения межбюджетных трансфертов муниципалитетам следует :

• 1. Определять и утверждать ежемесячный график перечисления муниципальным образованиям межбюджетных трансфертов. Это приведет к прогнозируемости перечислений для муниципалитетов и позволит им не допустить невыполнение расходных обязательств и избежать кризиса неплатежеспособности;
• 2. Проводить мониторинг степени выравнивания бюджетной обеспеченности в связи с предоставлением дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности;
• 3. Определить направления предоставления субсидий из региональных бюджетов в соответствии с приоритетами социально-экономического развития территории, установленными на среднесрочный период;
• 4. Утверждение на долгосрочной основе нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, сверх того, который определен Бюджетным Кодексом РФ, что будет способствовать тому, что наиболее обеспеченные в финансовом отношении муниципалитеты являлись бездотационными;
• 5. Увеличение доли в общем объеме трансфертов нецелевых межбюджетных трансфертов. Это будет способствовать возможности муниципалитетов направлять финансовые ресурсы на наиболее важные мероприятия, определенные органами местного самоуправления, что также может привести к повышению платежеспособности муниципалитета;
• 6. Стимулирование системы реформирования муниципальных финансов при помощи предоставления субсидий из фонда софинансирования расходов на реформирования муниципальных финансов;
• 7. Внедрение особых процедур организации взаимодействия с муниципальными образованиями, имеющими наибольшие объемы межбюджетных трансфертов в целях повышения качества бюджетно-налоговой политики, уменьшению риска роста задолженности местных бюджетов. Это мероприятие приведет к предотвращению кризиса неплатежеспособности в наиболее проблемных муниципалитетах.

В области налогообложения прямые резервы в виде наращивания налоговой базы, как правило, уже отсутствуют, поэтому не менее важным направлением представляется проведение информационной работы с населением. Для этого органам местного самоуправления можно рекомендовать информировать налогоплательщиков не только о сроках и порядке уплаты местных налогов, но также и о направлениях использования полученных средств, способствовать сокращению недоимки по налогам путем более полного взыскания накопившейся задолженности.

Для реализации таких задач органам местного самоуправления рекомендуется создать Комиссию по мобилизации доходов. В состав комиссии должны быть включены и представители органов местного самоуправления, и представители налоговых органов. К полномочиям комиссии необходимо отнести рассмотрение дел неплательщиков налогов. Предполагаемыми мероприятия должны быть меры по сокращению и ликвидации задолженности путем ее реструктуризации. В отношении части задолженности, которая не может быть реструктурирована в связи с финансовым положением должника, применять меры принудительного погашения путем осуществления процедуры банкротства.

Поступления в местные бюджеты обеспечиваются, хотя и не в столь значительной степени за счет неналоговых доходов. Для их увеличения следует разработать комплекс мероприятий по поступлению таких неналоговых доходов, по которым муниципалитеты имеют реальные возможности по мобилизации. В первую очередь это касается доходов от использования муниципального имущества. Увеличению такого рода поступлений будет способствовать систематизация сведений о наличии и использовании такого имущества. Для этого рекомендуется осуществить следующие мероприятия :

• - провести инвентаризацию имущества, находящегося в муниципальной собственности для выявления неиспользуемого и определения направлений его эффективного использования;
• - сформировать и утвердить перечень имущества, сдаваемого в аренду для увеличения доходов, которые получены в виде арендной платы или иной платы за сдачу такого имущества во временное владение и пользование;
• - своевременно корректировать размер арендной платы в целях максимального ее приближения к рыночной стоимости и определение четкого обоснования для применения исключений из этого правила;
• - выявлять неиспользуемые основные фонды, переданные муниципальным учреждениям, для принятия соответствующих мер по их сдаче в аренду или продаже;
• - определить перечень имущества, которое подлежит передаче под залог или в доверительное управление и исчисление объемов доходов, поступающих в бюджет.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ предусмотрена возможность использования средств самообложения граждан муниципального образования . Это действие, как правило, применимо к самому низкому уровню бюджетной системы, к поселениям или (как в нашем случае) муниципальным округам городов федерального значения, поскольку для принятия такого решения необходимы не только разработка нормативно-правовой документации, но и проведение референдума или схода граждан, которые должны:

• - плательщиков, размеры платежей, а также льготные категории граждан;
• - определить сроки уплаты, установить цели и порядок использования собранных средств, а также предусмотреть санкции за нарушение сроков уплаты.

При этом следует учитывать, что организация сбора таких средств требует значительных административных издержек, и этот факт необходимо учитывать при принятии решения об использовании такого метода.

В настоящее время решение множества социальных задач и создание условий для повышения качества жизни населения возложено на муниципальный уровень управления. Так, в соответствии с Федеральным законом « «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за местным самоуправлением закреплены организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения; дорожная деятельность; организация транспортного обслуживания, обеспечение культурно-досуговыми и спортивными объектами; благоустройство и озеленение и др . Кроме того, организация общедоступного и бесплатного общего образования, медицинской помощи возложены на органы муниципального управления районов и городских округов .

Таким образом, именно муниципальные образования вносят значительный вклад в развитие человеческого потенциала и обеспечивают создание комфортных, благоприятных условий для жизнедеятельности населения.

Однако, несмотря на важность возложенных на муниципалитеты задач, местное самоуправление не подкреплено достаточной финансово-экономической базой для осуществления своих полномочий. На практике муниципальные органы власти функционируют в условиях постоянной нехватки финансовых средств, сталкиваются с жесткими бюджетными ограничениями при решении вопросов местного значения.

Практика формирования доходной части местных бюджетов, сформировавшаяся в нашей стране, негативно сказывается на финансовой самостоятельности муниципальных образований, а также не стимулирует их социально-экономическое развитие. Поскольку более половины собственных доходов муниципальных районов Саратовской области на протяжении последних 5 лет формируется за счет безвозмездных перечислений вышестоящих бюджетов , можно сделать вывод, что данные муниципальные образования обладают крайне низкой финансово-экономической самостоятельностью и не могут самостоятельно (без привлечения межбюджетных трансфертов) обеспечить свои финансовые потребности даже на половину. Несмотря на то, что в соответствии со сложившимся законодательством, городские округа обладают большим финансовым потенциалом, данный тип муниципальных образований также характеризуется высоким уровнем дотационности. Так, в административном центре Саратовской области – городском округе «г.Саратов» в 2015-2016гг за счет собственных доходов было сформировано 56% доходных источников.

Помимо высокого уровня финансовой зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти РФ, серьезной проблемой сложившегося распределения налоговых доходов является слабость фискальных стимулов от привлечения инвесторов на территорию муниципального образования. Основное увеличение налоговых поступлений в результате экономического роста, открытия новых производств происходит в отношении региональных бюджетов и федерального бюджета. Таким образом, решение вопроса об увеличении доходной базы местных бюджетов и создание стимулов для органов местного самоуправления к наращиванию экономического потенциала муниципальных образований является необходимым условием для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.

На наш взгляд, за местными бюджетами целесообразно закрепить такие налоговые доходы, на которые могут влиять органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования. В первую очередь речь идет о налогах, уплачиваемых малым и средним бизнесом, поскольку закрепление подобных доходных источников позволит заинтересовать муниципальные органы власти в развитии малого и среднего предпринимательства на своей территории, что в свою очередь даст толчок к развитию всего экономического потенциала на местах.

Мы придерживаемся точки зрения, что сформированная налоговая база муниципальных образований, состоящая из земельного налога, налога на имущество физических лиц, единого налога на вмененный доход, единого сельскохозяйственного налога, отчислений от налога на доходы физических лиц, не позволяет муниципалитетам решать закрепленные за ними вопросы местного значения и требуется законодательно закрепленного перераспределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы России.

Однако, мы считаем крайне нецелесообразным повышать финансовую самостоятельность местных бюджетов за счет «урезания» налоговых платежей, зачисляемых в региональные бюджеты и закрепления их за местным уровнем власти, поскольку значительная часть расходов бюджетов субъектов РФ в настоящее время приходится на поддержку муниципальных бюджетов. Подобное перераспределение доходов может привести к росту финансово-экономической дифференциации муниципальных образований, при которой крупные муниципальные образования с высоким экономическим потенциалом сумеют выйти на уровень самодостаточности собственных финансовых ресурсов, а поселения и районы, характеризующиеся слабой экономической базой, еще более ухудшат свое положение, поскольку региональный бюджет уже не сможет оказывать им финансовую поддержку в прежнем объеме.

В условиях действующего бюджетного законодательства резервом повышения налоговых доходов местных бюджетов является введение в экономический оборот таких неучтенных земельных и имущественных объектов, как возведенные без разрешающих документов строения, самовольно занятые земельные участки, бесхозяйное имущество.

Привлечение широкого круга лиц к уплате имущественных налогов возможно посредством проведения инвентаризации и постановки на учет имущественных объектов в государственных органах регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Основной целью проведения инвентаризации в муниципальных образованиях является актуализация сведений об имущественных объектах на территории муниципального образования и приведение в соответствие друг другу информации, хранящейся в базах данных администрации муниципального образования и территориальных подразделениях налоговых и регистрирующих органов власти.

Резервом увеличения доходной составляющей муниципального бюджета являются неналоговые доходы муниципального образования. Так, неналоговые доходы муниципального образования «г.Саратов» в 2015 году составили 15,2%, а в 2016году были запланированы в размере 13,2% от общей суммы налоговых и неналоговых доходов местного бюджета . При этом на доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, приходится основная доля в общем объеме неналоговых доходов муниципального образования «г.Саратов» (61,5%). Доходы от продажи материальных и нематериальных активов составили в 2015-2016 гг. около 15%, а доходы от оказания платных услуг – 8-9% в общей сумме неналоговых источников доходов .

Наибольший удельный вес в структуре доходов от использования муниципальной собственности занимают доходы, получаемые в виде арендной и иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества (79% от общей суммы доходов от использования муниципальной собственности), в том числе от предоставления в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (65% в доходов от использования государственной и муниципальной собственности) на территории муниципального образования.

Учитывая высокую долю арендной платы за пользование землями в структуре доходов муниципального образования, в качестве основного резерва увеличения собственной доходной базы муниципалитета, следует рассматривать совершенствование методики расчета арендной платы за земли, государственная собственность на которые не разграничена. При этом увеличение доходов от арендной платы для данной категории земельных участков, может быть обеспечено как за счет роста самого коэффициента, применяемого для ее расчета, так и за счет введения ежегодной индексации кадастровой оценки земли (что делается муниципальными образованиями в ряде субъектов РФ). Повышение коэффициентов в процентах от кадастровой стоимости для расчета арендной платы за земельные участки, с одной стороны, обеспечит бюджет муниципального образования дополнительными доходами, а с другой стороны - мотивирует местное сообщество по более эффективному использованию земель, что, в свою очередь, станет еще одним источником дополнительных поступлений не только доходов от аренды, но и налогов.

Увеличению поступления неналоговых доходов в местный бюджет будет способствовать взыскание задолженности по арендной плате, ведение достоверного и полного учета предоставления муниципального имущества в пользование, контроль в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Список литературы

1.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (в ред. от 02.06.2016 №158-ФЗ).

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 г №131-ФЗ (в ред. 03.07.2016 г. №298-ФЗ).

3. Бюджет для граждан по решению Саратовской городской Думы «Об исполнении бюджета муниципального образования «Город Саратов» за 2015 год»//Saratovmer.ru: Официальный сайт администрации муниципального образования «город Саратов». URL: http://www.saratovmer.ru/budget/rubrics/5/1265.html (дата обращения 29.12.2016)

4. Бюджет для граждан по решению Саратовской городской Думы «О бюджете муниципального образования «Город Саратов» на 2016 год»// Saratovmer.ru: Официальный сайт администрации муниципального образования «город Саратов». URL: http://www.saratovmer.ru/budget/rubrics/6/1263.html (дата обращения 29.12.2016)

5. Официальный сайт федеральной службы государственной статистики. URL:http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst63/DBInet.cgi (дата обращения 29.12.2016)

Вопросы финансового обеспечения муниципальных образований и создания условий для устойчивого и сбалансированного исполнения местных бюджетов были и остаются актуальными. На решение этих задач направлены меры, предусмотренные в основных направлениях бюджетной, налоговой политики, программе «Повышение эффективности управления общественными финансами на период до 2018 года», государственной программе «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» и в других документах.

Основные задачи госпрограммы «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» - совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы; сокращение дифференциации субъектов РФ по уровню их бюджетной обеспеченности, содействие сбалансированности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; повышение эффективности управления государственными финансами субъектов РФ и муниципальными финансами; совершенствование нормативного правового регулирования системы разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

Указанные задачи решаютс­я Департаментом межбюджетных отношений Минфина России в рамках исполнения детального плана реализации госпрограммы. Проводятся годовой, полугодовой, оперативный мониторинги исполнения местных бюджетов, предоставляются межбюджетные трансферты и бюджетные кредиты из федерального бюджета, формируются программы финансового оздоровления и социально-экономического развития субъектов РФ. Кроме того, инвентаризируются расходные полномочия органов власти и рассматриваются вопросы их финансового обеспечения, проводится мониторинг и оценка качества управления региональными финансами.

На исполнение местных бюджетов и межбюджетные отношения на региональном и муниципальном уровнях оказывает влияние социально-экономическая ситуация в стране, принимаемые на законодательном уровне решения, в том числе вступившие в силу с 2015 года изменения подходов к межбюджетному регулированию и организации межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях. На закрепленные доходные источники местных бюджетов конъюнктурные процессы в экономике влияют незначительно, что обеспечивает более стабильное по сравнению с бюджетами субъектов РФ исполнение бюджетов муниципальных образований.

Ключевые цифры

За 2015 год доходы местных бюджетов исполнены на уровне 2014 года (3,5 триллиона рублей), что выше первоначального плана на 12,9%. Для сравнения: доходы федерального бюджета сократились на 5,8% (с 14,5 до 13,7 триллиона рублей). При этом рост налоговых доходов местных бюджетов (977 миллиардов рублей), который составил 3,1%, был обеспечен в том числе за счет увеличения поступлений от уплаты налогов по специальным налоговым режимам и местным налогам (по патенту рост составил 50,4%, единому сельскохозяйственному налогу - 57,8%, налогу на имущество физических лиц - 10,6%). Также отмечен рост объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. При этом просроченная кредиторская задолженность на начало 2016 года отсутствовала (на 1 января 2015 года она составляла 14 миллиардов рублей).

К отрицательным тенденциям 2015 года можно отнести снижение неналоговых доходов на 7,4% (или на 22,3 миллиарда рублей), рост дефицита местных бюджетов с 54,6 до 63,3 миллиарда рублей, а также муниципального долга (с 313,2 до 341,3 миллиарда рублей) (рисунок 1 ).

За десять месяцев 2016 года доходы местных бюджетов исполнены в объеме 2,81 триллиона рублей, или с ростом на 2% к аналогичному периоду 2015 года, расходы составили 2,74 триллиона рублей (рост также составил 2%) (рисунок 2 ). Собственные доходы местных бюджетов, которые используются муниципальными образованиями для финансового обеспечения решения вопросов местного значения, по состоянию на 1 ноября 2016 года выросли на 1,4% по сравнению с аналогичным периодом 2015 года и составили 1,68 триллиона рублей. В объеме поступивших доходов местных бюджетов налоговые доходы составили 29,5%, или 829 миллиардов рублей, неналоговые - 7,8%, или 218 миллиардов рублей, безвозмездные поступления, в том числе межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней с учетом субвенций, - 62,8%, или 1,76 триллиона рублей.

Объем межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям (без субвенций) и других безвозмездных поступлений (в том числе возвратов остатков) по состоянию на 1 ноября 2016 года увеличился в сравнении с аналогичным периодом 2015 года на 2,5% (или на 17,5 миллиарда рублей) и составил 706 миллиардов рублей, в том числе объем дотаций местным бюджетам вырос на 8,6% и составил 259,3 миллиарда рублей. Объем субсидий местным бюджетам составил 335,6 миллиарда рублей, со снижением на 3,6% по отношению к аналогичному периоду 2015 года. Объем субвенций, предоставленных местным бюджетам, вырос на 2,9% и составил 1,06 триллиона рублей.

Местные бюджеты (по состоянию на 1 ноября 2016 года) в целом по Российской Федерации исполнены с профицитом в сумме 67,4 миллиарда рублей (рисунок 3 ). При этом профицит отмечен в бюджетах практически всех видов муниципальных образований - городских округов (16 миллиардов рублей), внутригородских районов (0,2 миллиарда рублей), муниципальных районов (43,1 миллиарда рублей), городских поселений (0,6 миллиарда рублей), сельских поселений (5,7 миллиарда рублей), внутригородских муниципальных образований городов федерального значения (2 миллиарда рублей), за исключением городских округов с внутригородским делением (-0,2 миллиарда рублей).

На 1 ноября 2016 года размер муниципального долга по Российской Федерации составил 345,1 миллиарда рублей (или 26,2% к налоговым и неналоговым доходам, запланированным на 2016 год), что на 0,9% выше показателя на 1 января 2016 года (рисунок 4 ). В структуре муниципального долга доля обязательств перед кредитными организациями составляет 55,3% (191 миллиард рублей), долги по бюджетным кредитам - 34,2% (117,9 миллиарда рублей). На 1 ноября 2016 года размер кредиторской задолженности составил 23,4 миллиарда рублей.

Укрепление доходной базы местных бюджетов

В 2013–2015 годах на федеральном уровне происходило поэтапное укрепление доходной базы местных бюджетов во исполнение майского указа Президента РФ № 601, предусматривающего принятие мер по повышению бюджетной обеспеченности муниципальных образований путем зачисления в местные бюджеты отдельных налоговых и неналоговых доходов, поступавших ранее в федеральный и региональные бюджеты.

Так, за 2015 год объем дополнительных налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов с учетом принятых мер составил около 50 миллиардов рублей (в том числе от патентной системы и ЕСХН - 5,6 миллиарда рублей, доходов от распоряжения земельными участками, госсобственность на которые не разграничена, - 15,6 миллиарда рублей, акцизов на нефтепродукты - 27,8 миллиарда рублей), или 3,9% объема налоговых и неналоговых доходов. Ожидается, что по итогам 2016 года объем дополнительных поступлений увеличится еще более чем на 4,2 миллиарда рублей за счет зачисления в местные бюджеты (вместо федерального) 15% платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Во исполнение «антикризисного» плана действий Правительства РФ на 2016 год, а также по инициативе депутатов от партии «Единая Россия» 2 июня 2016 года принят Федеральный закон № 178‑ФЗ, предусматривающий продление срока действия ЕНВД на трехлетний период до 1 января 2021 года. Данная мера позволит обеспечить стабильность и предсказуемость условий ведения предпринимательской деятельности и планирования доходов местных бюджетов (за 2015 год от применения ЕНВД поступило 77 миллиардов рублей, или 7,7% налоговых доходов местных бюджетов, за 10 месяцев 2016 года - 69,3 миллиарда рублей, или 8,4% налоговых доходов).

3 июля 2016 года принят Федеральный закон № 334‑ФЗ о внесении изменений в Земельный кодекс, в соответствии с которым на муниципальном уровне уточнены полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. С 2017 года полномочия по предоставлению таких земельных участков закрепляются в городском поселении - за органом местного самоуправления городского поселения, в сельском поселении - за органом местного самоуправления муниципального района. Это будет соответствовать действующему зачислению платы за распоряжение такими участками в доходы бюджетов муниципальных районов по статье 62 БК РФ и снимет множество вопросов в указанной сфере.

В 2016 году Федеральным казначейством за счет остатка средств на едином счете федерального бюджета продолжают предоставляться бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) сроком до 50 дней. Список муниципальных образований - получателей кредита размещен на сайте Федерального казначейства. Минфин России совместно с Федеральным казначейством продолжит работу по дальнейшему расширению числа возможных получателей таких кредитов на муниципальном уровне. В настоящее время рассматриваются проекты нормативных правовых актов об установлении критериев отбора муниципальных образований - получателей таких бюджетных кредитов.

Решается проблема, связанная с установленными статьей 19 Федерального закона от 3 июля 2016 года № 360‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» особенностями определения кадастровой стоимости объектов, приводящими к уменьшению налогооблагаемой базы по имущественным налогам. Государственной думой 18 ноября 2016 года принят Федеральный закон «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий в том числе внесение изменений в статью 19 указанного Федерального закона № 360‑ФЗ, согласно которым мораторий на изменение кадастровой стоимости объектов недвижимости вводится только по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятому не позднее 20 декабря 2016 года. Таким образом, субъекты РФ в случае нецелесообразности такого моратория получат возможность не принимать решение о его введении.

Кроме того, на рассмотрение в Государственную думу внесен законопроект о переносе с 1 декабря на 1 октября сроков уплаты имущественных налогов, принятие которого окажет положительное влияние на собираемость налогов и сбалансированность региональных и местных бюджетов.

Основные проблемы и их решения

Сохраняется неравномерность распределения налоговой базы от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в федеральный и региональные бюджеты, как между субъектами РФ, так и на их территории в разрезе муниципальных образований. Это ограничивает возможность принимать на федеральном уровне решения о дополнительном перераспределении налоговых доходов из федерального в местные бюджеты. Кроме того, на возможности оказания дополнительной финансовой помощи местным бюджетам за счет поддержки субъектов РФ влияет проблема сбалансированности региональных бюджетов, которая сохраняется в связи с необходи­мостью реализации майских указов Президента России.

В отношении совершенствования финансовых основ местного самоуправления на федеральном уровне предусматриваются следующие направления:

1) совершенствование межбюджетных отношений;

2) укрепление муниципальных финансов;

3) совершенствование организации местного самоуправления.

Совершенствование межбюджетных отношений

В части первого из этих направлений необходимо отметить, что Минфином России постоянно проводится работа по совершенствованию механизмов предоставления межбюджетных трансфертов, перераспределения доходных источников. Будет закончена подготовка и внесен в парламент проект новой редакции Бюджетного кодекса, предусматривающей ряд новелл в сфере межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, таких как право субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением передавать нижестоящим бюджетам поступления от отдельных неналоговых доходов. Кроме того, среди новшеств БК РФ - уточнение форм межбюджетных трансфертов (введение новой формы дотации - дотации на сбалансированность, введение горизонтальных межбюджетных субсидий между муниципалитетами), законодательное регулирование формирования и предоставления местным бюджетам единой субвенции и другие новеллы.

Укрепление муниципальных финансов

Что касается укрепления муниципальных финансов, то новой редакцией Бюджетного кодекса предусмотрена передача с 2018 года оставшихся 5% платы за негативное воздействие на окружающую среду из федерального в бюджеты муниципальных районов и городских округов (городских округов с внутригородским делением), что составляет 1,4 миллиарда рублей (в условиях 2015 года). Кроме того, в среднесрочной перспективе актуальным является повышение доходов местных бюджетов путем расширения региональных и местных сборов. Целесообразно предоставить органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления право вводить региональные и местные сборы (например, курортный сбор, сбор на домашних животных, использование символики муниципальных образований, патент для физических лиц, ведущих личное подсобное хозяйство).

Если говорить о передаче в местные бюджеты дополнительных налоговых и (или) неналоговых доходных источников, зачисляемых в настоящее время в региональные бюджеты, то, по нашему мнению, такая передача должна сопровождаться перераспределением отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень или существенным изменением подходов к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Необходимо продолжить работу на федеральном уровне по отмене налоговых льгот. В соответствии с проектом основных направлений налоговой политики Российской Федерации на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов планируется поэтапная отмена действующих налоговых льгот, установленных на федеральном уровне по региональным и местным налогам, с передачей соответствующих полномочий на региональный (местный) уровень. При этом предполагается распределить действующие федеральные налоговые льготы по региональным и местным налогам на три категории в зависимости от срока их обязательного применения субъектами РФ на своей территории: льготы, обязательные к предоставлению на всей территории Российской Федерации в течение пяти лет, трех лет и одного года. По истечении периода действия обязательного применения льготы субъект РФ получает право самостоятельно принимать решение о предоставлении на своей территории соответствующей налоговой льготы или отказе от нее.

Также предполагается ввести правило «двух ключей» для отдельных видов льгот и преференций, установленных по НДФЛ и налогу на прибыль организаций. Для этого данные льготы должны применяться (по аналогии с пониженными ставками налога на прибыль организаций в связи с осуществлением инвестиционных проектов) только в случае принятия соответствующего решения законом субъекта РФ.

Важное направление - совершенствование механизма самообложения граждан, в том числе путем предоставления возможности его введения на части территории муниципального образования.

На сайте журнала «Бюджет» есть , посвященная самообложению граждан. Ознакомиться с ней .

Это позволит повысить активность участия населения в решении вопросов местного значения и станет дополнительным финансовым источником для решения наиболее актуальных для населения вопросов на местном уровне, в основном связанных с развитием и благоустройством территории. Реализация предложения особенно актуальна для крупных муниципальных образований, состоящих из нескольких населенных пунктов (например, на территориях городских округов, городских и сельских поселений).

Межбюджетные отношения в регионах

Минфином России на основании данных бюджетной отчетности и информации финансовых органов субъектов РФ проведена оценка качества межбюджетных отношений в субъектах РФ в 2015 и 2016 годах.

Оценка проводилась по 27 показателям, сгруппированным по четырем направлениям:

соблюдение требований БК РФ по формированию межбюджетных отношений на региональном уровне;

показатели, учитываемые при оценке качества управления региональными финансами;

взаимодействие органа государственной власти субъекта РФ с муниципальными образованиями по обеспечению выполнения ограничений по организации бюджетного процесса на региональном уровне;

показатели, характеризующие деятельность органов власти по совершенствованию организации местного самоуправления.

Дополнительно проводился анализ принятых в регионах нормативных правовых актов, необходимых для реализации положений Бюджетного кодекса и организации межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях.

Результаты указанной оценки направлены в адрес высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти регионов) письмом от 23 сентября 2016 года № 06-04-11/01/55604 и размещены на официальном сайте Минфина России. По результатам оценки качества межбюджетных отношений на региональном уровне финансовый орган Ямало-Ненецкого автономного округа отмечен как лучший на Московском финансовом форуме, состоявшемся в сентябре 2016 года.

Организация местного самоуправления

Целесообразно дальнейшее совершенствование организации местного самоуправления. Системный подход к вопросам регионального развития, в том числе и на муниципальном уровне, нашел отражение в подготовленном на федеральном уровне проекте указа Президента РФ об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года. Указ предусматривает в том числе такие направления деятельности, как:

совершенствование системы формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов;

инвентаризация и финансовая оценка расходных обязательств органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

оптимизация состава полномочий, возложенных на регионы федеральными законами и иными правовыми актами, и принятия решений о передаче полномочий с федерального на региональный уровень власти;

предоставление грантов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований, достигающих наиболее высоких темпов наращивания собственного экономического потенциала;

введение дополнительных механизмов вовлечения граждан Российской Федерации в государственное и муниципальное управление, а также механизмов учета мнения населения при решении вопросов социально-экономического и политического развития территорий.

Такая работа уже проводится федеральными органами исполнительной власти. С учетом ее значимости она будет координироваться и контролироваться правительственной комиссией по региональному развитию и соответствующими подкомиссиями в ее составе.

Материал подготовлен
департаментом межбюджетных отношений Минфина России.

Проблема формирования доходов местного бюджета важна в современных условиях, так как они, являются основой жизнеобеспечения населения. Местное самоуправление должно базироваться на прочном финансово-экономическом фундаменте, который в основной своей части состоит из доходов местных бюджетов, поэтому органы местного самоуправления сталкиваются с такой проблемой как дефицит доходов муниципальных образований. Бюджетный кодекс определяет бюджет муниципального образования как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны обеспечивать сбалансированность местных бюджетов и соблюдать установленные федеральными законами требования к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, а также к размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Сложность формирования и управления муниципальными бюджетами в Российской Федерации, усугубляется рядом неблагоприятных факторов. Этими факторами являются, прежде всего, неравномерность развития экономической базы регионов, территорий и муниципальных образований, значительные различия в транспортной и социальной инфраструктуре, излишняя централизация планирования и контроля, невозможность учета федеральным центром всех особенностей и проблем конкретного муниципального образования. Все это сказывается на эффективности местной экономики и уровне социально-экономического развития муниципальных образований и как следствие на состоянии муниципального бюджета. Перспективы формирования собственных доходов местных бюджетов в Российской Федерации зависят от решения ряда задач. В первую очередь, это четкое определение в законодательстве понятия собственных доходов местных бюджетов. Во-вторых, повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований может быть достигнуто путем передачи на местный уровень «полноценных» доходных источников, получаемых в режиме собственных доходов. В-третьих, это стабильность доходных источников местных бюджетов, обработанность механизмов их поступления, что позволит местным властям действовать с учетом перспективы, планировать свои усилия на несколько лет вперед, сосредоточивая ресурсы на нужных направлениях. В-четвертых, наполнение местных бюджетов необходимыми средствами должно производиться так, чтобы у местного самоуправления формировались стимулы для социально-экономического развития территории. В-пятых, необходима разработка реального механизма судебной защиты права местного самоуправления на необходимый уровень собственных доходов местных бюджетов. Таким образом, собственные доходы местных бюджетов должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Для того чтобы муниципальные образования стали более самостоятельными и независимыми, необходимо совершенствовать и расширять систему внутренних ресурсов формирования доходной части местных бюджетов. Такие ресурсы составляют налоговые и неналоговые доходы. Привязка доходной базы бюджетов муниципалитетов к одному источнику, пусть даже стабильному, является экономически нецелесообразной и связана с риском потери финансовой устойчивости местных бюджетов. Более целесообразным будет закрепление за каждым уровнем бюджета двух-трех крупных доходных источников, налоговая база которых различна. Ограниченный перечень налоговых источников, закрепленных за муниципальными бюджетами, порождает хронический недостаток финансовых средств, причем даже в крупных муниципалитетах - донорах. Местные органы власти максимально используют имеющиеся в их распоряжении доходные полномочия и постоянно находятся в поисках резервов для увеличения доходов своих бюджетов. В настоящее время перед муниципальными образованиями стоит проблема достоверного прогнозирования объёма доходов местного бюджета. В складывающихся условиях необходим четкий экономический прогноз Минэкономразвития на очередной финансовый год, необходимы сценарии развития ситуации в экономике и меры государственного регулирования, которые будут применены в том или ином случае. Доходы в бюджет формируются не только от налоговых поступлений, значительную долю составляют и неналоговые. Препятствия для эффективного поступления неналоговых доходов в бюджет заключаются в проблеме сбора этих доходов, в связи с неравномерностью их распределения и трудностями при прогнозах, так как многие источники являются разовыми. Для увеличения доходов местных бюджетов необходима оптимизация неналоговых поступлений, в данном направлении целесообразно разработать следующие механизмы: - увеличение поступления доходов от использования муниципального имущества. Для более эффективного управления муниципальным имуществом рекомендуется провести его инвентаризацию, составить перечень имущества, сдаваемого в аренду, выявить неиспользуемые активы или неэффективно используемые принять соответствующие меры (продажа, аренда, приватизация); - принятие нормативно-правовых актов, регламентирующих размеры и порядок отчислений в муниципальный бюджет части прибыли муниципальных унитарных предприятий. Муниципальные образования имеют достаточно большой налоговый и неналоговый потенциал, поэтому для получения максимального эффекта от принимаемых мер по укреплению доходной базы местных бюджетов и совершенствованию межбюджетного регулирования необходимо проведение ответственной бюджетной политики на муниципальном уровне, включая оптимизацию бюджетных расходов, обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств, создание стимулов для повышения качества управления муниципальными финансами.